Autorin: Parul Kumar
13.06.2023
Dieser Blog-Beitrag wurde ursprünglich auf dem JuWiss-Blog veröffentlicht.
Im Koalitionsausschuss „Modernisierungspaket für Klimaschutz und Planungsbeschleunigung“ vom 28. März 2023 hieß es: „[d]ie Einhaltung der Klimaschutzziele soll zukünftig anhand einer sektorübergreifenden und mehrjährigen Gesamtrechnung überprüft werden,“ und „[z]ukünftig werden alle Sektoren aggregiert betrachtet.“ Die Bundesregierung hat in dem Koalitionsausschuss angekündigt, dass für diesen Zweck eine Novelle des Klimaschutzgesetzes beschlossen wird.
Diese geplante Abschaffung der sektoralen Ziele ist von vielen Seiten auf Kritik gestoßen. In dem Prüfbericht zur Berechnung der deutschen Treibhausgasemissionen für das Jahr 2022 hat der Expertenrat für Klimafragen erörtert, dass der Wegfall der Sektorziele und die daraus resultierende Schwächung der Ressortverantwortung für die entsprechenden Ministerien „die Gefahr des Verharrens in angestammten technologischen Pfaden erhöhen (beispielsweise in den Sektoren Verkehr und Gebäude), somit einen rechtzeitigen Wechsel zu aus klimapolitischer Sicht erforderlichen Lösungen verzögern“ (Rn. 193) würde. In einer Studie der Umweltrechtsorganisationen ClientEarth und Green Legal Impact wurde umfassend dargestellt, warum die ersatzlose Streichung der Sektorziele im Klimaschutzgesetz rechtswidrig ist. Weitere Kritik stammt aus einer Gruppe von Climate-Tech-Unternehmen, die argumentieren, dass der Vorschlag zur Verwässerung der politischen Anstrengungen führt, langfristiger Planungssicherheit schadet und Investor*innen in Klimatechnologien verunsichert. Darüber hinaus haben die Umweltminister*innen der Bundesländer im Mai 2023 den Bund aufgefordert, die Sektorziele beizubehalten. Bereits im November 2022 haben viele NGOs wie WWF, NABU und Germanwatch in einem offenen Brief von einer Abschaffung der Sektorziele abgeraten, denn das Klimaschutzgesetz macht mit jährlichen Sektorzielen den Klimaschutz berechenbar und zuverlässig, und zeigt außerdem für alle Sektoren planbare Transformationspfade auf.
Bundesklimaschutzgesetz 2019: Ein Überblick über den gesetzlichen Rahmen
Das Bundesklimaschutzgesetz (KSG) legt jährliche Minderungsziele durch die Vorgabe von Jahresemissionsmengen für sechs Sektoren fest: Energiewirtschaft, Industrie, Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft und Abfallwirtschaft und Sonstiges. Bisher wurden die zulässigen Jahresemissionsmengen für den Zeitraum zwischen 2020 und 2030 festgelegt (Anlage 2, KSG).
Im KSG ist ein Prozess in Bezug auf die sektoralen Emissionen und die damit verbundenen Maßnahmen vorgesehen. Bis zum 15. März jeden Jahres muss das Umweltbundesamt (UBA) die Daten der Treibhausgasemissionen in den Sektoren veröffentlichen und an den Expertenrat für Klimafragen übersenden, ob die Emissionsdaten die zugelassenen Jahresemissionsmengen nach Anlage 2 über- oder unterschreiten, und auch die Differenzmenge auf die verbleibenden Jahresemissionsmengen des Sektors bis zum nächsten Jahr darstellen (§ 5 Abs. 2 KSG). Der Expertenrat für Klimafragen (ERK) prüft diese Emissionsdaten und legt der Bundesregierung und dem Bundestag eine Bewertung der Emissionsdaten innerhalb von einem Monat nach der Übersendung der Daten durch das UBA vor (§ 12 Abs. 1 KSG).
Beim Überschreiten der zulässigen Jahresemissionsmenge für einen Sektor in einem Berichtsjahr ist das zuständige Bundesministerium verpflichtet, innerhalb von drei Monaten nach der Vorlage der Bewertung der Emissionsdaten durch den ERK ein Sofortprogramm für den betroffenen Sektor vorzulegen, das die Einhaltung der Jahresemissionsmengen des Sektors im folgenden Jahr sicherstellt (§ 8 Abs. 1 KSG) Hinsichtlich des Beschlusses der Maßnahmen in Bezug auf den betroffenen Sektor darf die Bundesregierung die Jahresemissionsmengen der Sektoren ändern, soweit sie mit den Zielen des KSG und dem Recht der Europäischen Union (und, vor allem, der europäischen Klimaschutzverordnung) konform sind (§ 8 Abs. 2 und § 4 Abs. 5 KSG).
Die Funktion der Sektorziele und die Auswirkung ihrer Abschaffung auf das Klimaschutzgesetz
Bisher wurde von der Regierung kein Entwurf zur Novellierung zur Umsetzung des Vorhabens im Koalitionsausschusses vorgelegt. Die Abschaffung der Sektorziele im Klimaschutzgesetz würde umfassende Novellierungen nach sich ziehen, da die Sektorziele an sich nicht isoliert und getrennt vom ganzen Rahmen des Klimaschutzgesetzes betrachtet werden können.
Rechtsexpert*innen haben die Sofortprogramme als „das zentrale Instrument zur Nachsteuerung“ für die betroffenen Sektoren identifiziert. Die Sofortprogramme sind mit sektoralen Zuständigkeiten für Maßnahmen verbunden und schaffen dadurch eine institutionelle Verantwortung für die Einhaltung der zugelassenen Emissionsbudgets – eine Verantwortung, die im Fall der Unter- oder Überschreitung der zugelassenen Emissionsmengen im betroffenen Jahr auch in das nächste Jahr übertragen werden kann, „sodass das Ministerium ggf. eine negative Veränderung in die Zukunft hinein zu rechtfertigen hat.“ Auch der Expertenrat für Klimafragen hat in seinem Prüfbericht für das Jahr 2021 anerkannt, dass die Sektorziele „[i]m Rahmen des Bundes-Klimaschutzgesetzes und seiner Steuerungslogik […] eine wichtige Funktion als Governance-Instrument zur Erfüllung der nationalen sowie europäischen Klimaschutzziele“ haben (Rn. 122). Laut dem Sachstand des wissenschaftlichen Dienstes des deutschen Bundestags vom 15. November 2022 spielen die Sektorziele auch eine wichtige Rolle als Indikator im EU-Rahmen: „Die Verfehlung eines Sektorziels kann dabei bereits einen Indikator dafür darstellen, dass die Bundesrepublik Deutschland ihr Jahresbudget für Treibhausgasemissionen außerhalb des Emissionshandels überschreitet.“
Im Gesetzentwurf des Klimaschutzgesetzes vom 22. Oktober 2019 der damaligen Bundesregierung wurde das Klimaschutzgesetz als „Rahmengesetz“ bezeichnet: „In einem solchen Rahmengesetz werden die Ziele und Prinzipien der Klimaschutzpolitik verankert – ähnlich dem Haushaltsgrundsätze-Gesetz für die Haushaltspolitik. Damit wird nicht unmittelbar CO2 eingespart, sondern die Klimapolitik insgesamt auf solide Grundlagen gestellt und verbindlich gemacht.“
Das Klimaschutzgesetz konzentriert sich auf die Klimaschutzziele als Grundlage für die Klimapolitik, und nicht auf die einzelnen Maßnahmen, die in jedem Sektor ergriffen werden müssen. Für ein solches Rahmengesetz ist daher die Orientierung durch einen Nachsteuerungsmechanismus wie die Sofortprogramme von entscheidender Bedeutung, um eine größere Verantwortlichkeit für die Ziele sicherzustellen, die das zentrale Element des Gesetzes sind. Sollten die Sektorziele abgeschafft werden, würde auch die Basis für die Sofortprogramme wegfallen.
Das Gesetz verpflichtet dazu, den Ehrgeiz zu steigern und nicht zu verringern: Die Abschaffung oder Verwässerung der individuellen Ziele der Sektoren widerspricht jedoch dem Sinn der Gesetzgebung, einschließlich der Rechenschaftspflicht, die für die verantwortlichen Ministerien durch die sektoralen Ziele geschaffen werden soll, selbst wenn die Maßnahmen im Sofortprogramm den Charakter einer „Nachsteuerung“ haben. Die Abschaffung der Sektorziele im Klimaschutzgesetz erfordert umfassende Änderungen, und würde zweifellos seine jetzige Form, als ein Rahmengesetz mit institutioneller Verantwortung für die Einhaltung der sektorspezifischen Emissionsbudgets, ändern.
Im Klimabeschluss vom 24. März 2021 befand das Bundesverfassungsgericht (BVerfG), dass die unzureichenden Vorkehrungen für Emissionsreduktion nach 2030 zu einer eingriffsähnlichen Vorwirkung auf die Grundrechte führt (Rn. 182, 183, 190). Eine ersatzlose Abschaffung der Sektorziele würde diesen Zielen entgegenwirken. Das BVerfG legte zwar zudem fest, dass für die Zeit nach 2030 der Gesetzgeber auch von dem bestehenden Rahmen in Verbindung mit Anlage 2 (der sich mit den Sektorzielen befasst) abweichen könnte, erklärte dennoch, dass „diese die Entstehung des grundrechtlich gebotenen entwicklungsfördernden Planungshorizonts leisten können“ (Rn. 251) muss. Im Koalitionsausschuss wurde allerdings nicht bekanntgegeben, mit welchen Maßnahmen im Fall der Abschaffung der Sektorziele der Planungshorizont gewährleistet werden soll. Die ersatzlose Abschaffung der Sektorziele wird deshalb in einer juristischen Kurzstudie von Client Earth als rechtswidrig betrachtet.
Falsches Signal für Rechts- und Planungssicherheit
Das Klimaschutzgesetz setzt durch seine Zielsetzung wichtige Signale für die relevanten Akteure, weitere Ziele zu setzen und Maßnahmen umzusetzen. Zwei Beispiele dafür sind das Gebot für die Träger öffentlicher Aufgaben „bei ihren Planungen und Entscheidungen den Zweck dieses Gesetzes und die zu seiner Erfüllung festgelegten Ziele zu berücksichtigen“ (§ 13 KSG) und die Bund-Länder-Zusammenarbeit durch den Erlass von Klimaschutzgesetzen der Länder (§ 14 KSG). Im Zusammenhang mit diesen Vorschriften trägt auch die Festlegung der Sektorziele zur Planungssicherheit für weitere Akteure auf der Landes- und Gemeindeebene bei. Die Entscheidungen von Planungen und Investition auf der Ebene der Länder und der Gemeinden müssen auch sektorale Orientierungspunkte finden. Einige Bundesländer haben schon Sektorziele definiert und das Thema wird inzwischen auch in vielen anderen Bundesländern diskutiert. Das Streichen von bereits gesetzlich festgelegten Sektorzielen bis 2030 auf Bundesebene (Anlage 2, KSG) wäre daher ein Signal gegen die Rechtssicherheit.